Ничейные дороги, трубопроводы и энергосети: как объекты инфраструктуры остаются без хозяина

Формально у бесхозной инфраструктуры есть владельцы, но никто не хочет приводить объекты в порядок. Потому что это дорого, невыгодно, да и так всем хорошо. Эксперты: Ольга Моляренко — эксперт фонда «Хамовники», преподаватель кафедры местного самоуправления НИУ ВШЭ; Симон Кордонский — профессор НИУ ВШЭ, завкафедрой местного самоуправления.

*Техническая расшифровка эфира

Игорь Киценко: Здравствуйте, уважаемые радиослушатели, это программа «Угол зрения». У микрофона Игорь Киценко. Тема сегодняшнего эфира звучит следующим образом: «Ничейные дороги, трубопроводы и энергосети: как объекты инфраструктуры остаются без хозяина». Там не только такие объекты инфраструктуры, там огромное количество всего. Этому посвящено большое исследование, которым занимался фонд поддержки социальных исследований «Хамовники». Сегодня с экспертами фонда пообщаемся более подробно, они нам расскажут о своем исследовании, где это, как это происходит, почему эти объекты остаются без хозяев, как они работают и так далее. У нас на связи Ольга Моляренко, эксперт фонда «Хамовники», преподаватель кафедры местного самоуправления НИУ ВШЭ. Ольга Андреевна, здравствуйте.

Ольга Моляренко: Добрый день.

И.К.: По поводу публикации на сайте фонда «Хамовники», вы готовили большой материал по поводу дорог, электросетей, трубопроводов, кладбищ и так далее. Чем был вызван интерес именно к этой части инфраструктуры? Как удалось найти информацию, что удалось узнать и почему так происходит?

О.М.: Интерес у нас был вызван тем, что все муниципальные служащие, с которыми мы сталкивались во время своих полевых исследований, очень многие действительно жаловались, что есть бесхозяйное имущество, что есть проблемы его легализацией, поскольку либо нет денег на правильное оформление, либо технические характеристики самих объектов такие, что вы просто по стандартам их не можете легализовать, они не соответствуют никаким нормам, ГОСТам. Либо бывают случаи, когда это все выпадает на чужую землю, например, Гослесфонда, туда часто кладбища и дороги попадают. И такое имущество — это огромная головная боль. Потому что, с одной стороны, в законе у нас прописано, что муниципалитет отвечает за разные функции по оснащению, по подаче населению электроэнергии, по содержанию кладбищ, дорог и так далее. Но с другой стороны, это все им не принадлежит, и если они начинают тратить деньги на эти объекты, то к ним приходит прокуратура и говорит, что это нецелевое расходование бюджетных средств. Если они не тратят на это средства, то прокуратура приходит к ним по другой причине, с вопросом, почему вы не исполняете вопросы местного значения. И таким образом получается, что это все для них огромная головная боль.

Вот само существование этого ветхого и бесхозяйственного имущества — как мы выявляли виды? Дело в том, что мы как раз спрашивали в рамках наших полевых исследований муниципальных служащих о том, какие у них есть виды бесхозяйственного имущества на территории и с какими больше всего проблем. Оказывается, что достаточно остро стоят проблемы теплосетей, канализаций и электрических сетей. Откуда все это взялось, это очень важный вопрос. Дело в том, что когда в реорганизационных процессах предприятия акционировались, допустим, были сельскохозяйственные предприятия, совхозы, было огромное количество промышленных предприятий, вот в 1990—2000-х годах они все избавлялись от непрофильных инфраструктур. Ведь понятно, что на заводах в советское время держали и ведомственное жилье, и бытовую инфраструктуру, коммунальную инфраструктуру, которая обеспечивала это жилье. Те же совхозы, колхозы сами проводили водопроводы для местных жителей, электросети и так далее. И даже, говоря не только о предприятиях, например, военные части тоже сжимали свою деятельность, они отказывались от социальной инфраструктуры, от детских садиков, от ведомственных учреждений, от коммунальной инфраструктуры и так далее. И вот эти предприятия побросали всю эту инфраструктуру. Предполагалось, что ее возьмут органы местного самоуправления, но у них до сих пор часто нет для этого ни финансовой возможности, ни технической возможности, то есть там очень трудные процедуры. Бывают случаи, что, даже имея желание взять объект на свой баланс, они не могут этого сделать.

И.К.: Получается, что одни ведомства все строили и хотели передать, а муниципалитеты не принимают. Это все остается, но функционирует?

О.М.: Дело в том, что большая часть этого до сих пор функционирует. Бывают случаи, что идет водопровод по городу просто кусками, части оформлены, а части не оформлены. То же самое с дорогами. Но дело не только в нежелании муниципалитетов. У нас по федеральному законодательству, если предприятие или какое-то ведомство передает свое имущество муниципалитету, то даже если речь идет о Минобороне, они должны либо сначала отремонтировать это имущество, либо передать соответствующие финансовые средства на ремонт, то есть передавать в нормальном и адекватном состоянии. Понятно, что все ведомства пытаются делать это без ремонтов и передать без финансовых средств, и для муниципалитета это очень болезненная ситуация в отношении бесхозяйственного имущества. Сначала надо потратиться на то, чтобы его легализовать, сделать технические и кадастровые документы, потом надо отремонтировать его, причем сразу, иначе придет прокуратура. А дело в том, что и на узаконенные объекты у муниципалитета часто не хватает средств, чтобы тратить по нормативам даже оформленные дороги и другие сети. Поэтому у них просто ни кадровых, ни финансовых средств, иногда даже юридической грамотности нет для того, чтобы все это оформить. Но в первую очередь, речь идет о сложности технического характера и о недостатке финансовых средств. Дело в том, что когда мы говорим о том, что осталось от предприятий, надо понимать, что многое из инфраструктуры строилось хозспособом. Смысл в том, что по минимальным тогда существующим стандартам и максимально быстро. Сегодня эта инфраструктура, то есть те же водопроводные сети, канализации, они не соответствуют нормативам, вы даже ее зарегистрировать в Росреестре не можете, потому что она не соответствует стандартам. Ее по-хорошему надо всю сносить, вынимать и уже новую ставить на учет.

И.К.: Но при этом энергоресурсы по этим сетям все равно подаются?

О.М.: Да, они все равно подаются, там огромное количество интересных ситуаций возникает в России, когда не сами сети без хозяина, а электроподстанции. И тогда бывают ситуации, когда жители с момента развала СССР просто не платят за электричество, потому что оно к ним приходит с бесхозяйных подстанций, по бесхозяйным сетям, и нигде даже не оформлено, что оно к ним идет. И естественно, в общих тарифных условиях это все переписывается как потери и распределяется по остальным плательщикам.

И.К.: Получается, что за жителей этого поселка платят все остальные?

О.М.: Да, так очень часто бывает. Вот эти потери учитываются в тарифах остальных жителей.

И.К.: Я так понимаю, что это по всей стране, это огромное количество, и половина этого всего содержится, вот с электроэнергией понятно. Что касается трубопроводов, канализаций, дорог, они же периодически все это дело обслуживают. Вот как все это решается, если нельзя расходовать средства на нецелевые объекты?

О.М.: Если мы говорим о совсем маленьких поселках, то бывают случаи, когда пытаются вообще не прибегать к легализации, и на этом настаивают сами местные жители, то есть если мы говорим о водопроводах и водонапорных башнях, там местные жители часто выступают против легализации, потому что они говорят: «Сейчас мы тратим свои деньги, потихоньку скидываемся, поддерживаем в нормальном состоянии. А если все это легализуется, то сначала отремонтируется, потом передастся на управление ресурсопоставляющей организации, и у нас тарифы в 4 раза вырастут. Поэтому не надо легализовать». Но, естественно, во всех остальных случаях приходится проводить муниципалитетам по статьям, связанным с благоустройством, поскольку там проверить целевое или не целевое расходование, там несколько сложнее. В некоторых случаях действительно удается поддерживать дорогу через эти статьи по благоустройству. Если речь идет в целом о городских дорогах, то, конечно, бывает, что их содержание идет в нагрузку тому поставщику муниципальных услуг, который выиграет на муниципальных торгах. Действительно, встречались случаи, когда на условиях, что поставщик понимает, что он будет содержать это бесхозяйное имущество, там несколько завышается цена контракта, но именно с тем, чтобы покрыть его издержки на содержание. Если вы будете рассчитывать цену контракта, получившуюся на протяженности легальных дорог, у вас получится выше, чем нужно. Если на общую, которою он реально обсуживает, то получится, что примерно соответствует среднему. И чаще всего, конечно, с кем-то договариваются. Либо поставщики услуг, либо бывает, что с местным бизнесом договариваются. Условно, просят оказать некую социальную поддержку, чаще даже не финансовыми средствами, а стройматериалам, это щебень, гравий, выделение работников и так далее. Часто это такие неформальные сборы с местных жителей, то есть не те, которые идут через средства самообложения граждан, как в Татарстане, а просто жители сами скидываются на ремонт одной трубы водопроводной по какой-то улице. Там несколько вариантов, но все неформальные.

И.К.: Тогда возникает вопрос, как это все перевести в формальное поле, потому что если жители скинулись, отремонтировали что-то, приехали надзорные органы, стали проверять и говорят: «А у вас тут не соответствует это все современным стандартам и нормам, поэтому мы сейчас вызываем ремонтную бригаду, и до свидания».

О.М.: У нас контрольные органы практически не занимаются выездными проверками. Они чаще всего проверяют нормативно-правовые акты. Если документации нет, то они не будут знать о существовании этого объекта, если хоть какая-то документация имеется, то только тогда все эти варианты возможны.

И.К.: Это предстоит огромная и большая работа, если власти на федеральном уровне озадачатся данной проблемой, чтобы привести в нормы и кому-то присвоить и отдать эти объекты, то это будет большая проверка, и все может поменяться?

О.М.: Да, конечно. Но надо понимать, что параллельно с этой проверкой будут и огромные затраты, потому что все, что до сих пор не легализовано, это наиболее убыточные вещи. Потребуются огромные средства на легализацию и на ремонт всех этих объектов инфраструктуры.

И.К.: Проводилась ли какая-то оценка того, какие убытки от содержания этого бесхозного хозяйства?

О.М.: Для муниципалитетов?

И.К.: Да.

О.М.: Здесь чаще всего затрачиваются извлекаемые из неформальных отношений на территории ресурсы. Если мы сравним содержание хозяйных объектов и содержание бесхозяйных объектов, то на бесхозяйные тратится меньше чаще. Именно за счет того, что можно упросить предпринимателей подремонтировать, или за счет того, что все это делается неформально, не через конкурсные процедуры, а на конкурсные процедуры уходит огромное количество средств, административных издержек самих по себе. Оно и не легализуется, конечно, потому что его легче поддерживать в текущем состоянии, чем полностью легализовать и дальше содержать по всем ГОСТам, нормативам и т. д.

И.К.: У меня тогда возникает крамольная мысль, почему бы не перевести на договорное содержание уже объектов, которые находятся на балансе муниципалитетов?

О.М.: Да, это будет намного экономнее.

И.К.: Ольга Андреевна, огромное вам спасибо, что нашли время пообщаться с нами в прямом эфире.

О.М.: До свидания.

И.К.: Мы продолжаем. Я перейду к публикации, которая выходила на портале «Коммерсанта», в частности, «Огонек» разбирался с этим вопросом: «Бесхозяйные дороги, мосты, котельные, водопроводы, энергосети и другая инфраструктура — это постсоветский феномен, — подчеркивает завкафедрой местного самоуправления НИУ ВШЭ Симон Кордонский. — После распада СССР массово банкротились или реорганизовывались совхозы, колхозы, промышленные предприятия. И объекты, которые для этих организаций были непрофильными, списывались с баланса попросту „в никуда“.

Подобным же образом поступали с непрофильной инфраструктурой военные и исправительные учреждения. Предполагалось, что „скинутое с баланса“ имущество перейдет муниципалитетам, но так происходило не всегда. Процедура оформления в собственность сложная и по стоимости для муниципального бюджета зачастую неподъемная. К тому же местные администрации не спешили брать ответственность за объекты, особенно в полуаварийном состоянии.

Бесхозяйными объекты становятся и в нынешнее время. Допустим, при постановке на кадастр земель гослесфонда с помощью спутникового метода неучтенными и в результате бесхозяйными оказываются дороги, кладбища, детские лагеря в лесном массиве: из космоса их не видно. Или другой пример: при оптимизации муниципальных образований (объединении поселений, преобразовании муниципальных районов в городские округа — эта практика наиболее заметна в Подмосковье) случается, что дороги, мосты и другие объекты, состоящие на балансе муниципалитетов, но не учтенные в официальных реестрах, банально теряются при бумажной волоките и оказываются ничьими.

— Межевание территории может проводиться несколькими способами: спутниковым, картографическим и геодезическим, — поясняет Ольга Моляренко.— В последнем используются специальные метки, расположенные на данной территории, поэтому он считается наиболее точным. Так вот, по регионам доля бесхозных меток составляет от 30 до 70 процентов. С такими показателями логично, что возникают вопросы к качеству кадастровой оценки».

Мне подсказывают, что у нас на связи следующий собеседник, Симон Кордонский, профессор НИУ ВШЭ, завкафедрой местного самоуправления. Здравствуйте.

Симон Кордонский: Здравствуйте.

И.К.: Буквально перед вами пообщались с Ольгой Моляренко по поводу вот этого большого исследования, которое публиковалось на портале фонда социальных исследований «Хамовники». Ольга рассказала, как это все происходило — что все это терялось, объекты скидывались с баланса, муниципалитеты их не подхватывали. Возникает вопрос, насколько долго будет продолжаться подобная ситуация, и все эти объекты старой инфраструктуры будут оставаться бесхозными? Что с ними будут делать? Есть ли какая-то программа? Или, может быть, есть какие-то наработки и предложения научного экспертного сообщества по возврату этой собственности или ее реабилитации и по вводу ее в работу?

С.К.: Я слышал предложение относительно инвентаризации бесхоза. Это слишком большие деньги для сегодняшнего бюджета. Не думаю, что ситуация может радикально измениться. Локально да, будут принимать и ставить на баланс. Но в принципе я не вижу оснований считать, что что-то изменится.

И.К.: А почему?

С.К.: А нет сил на это, нет ресурсов, финансовых, прежде всего. Человеческих нет ресурсов.

И.К.: То есть все так и будет оставаться, по вашему мнению?

С.К.: Да. Но если бы мы не подняли эту тему, ее бы и не было.

И.К.: Ольга Андреевна говорила, что бывает, где-то своими силами жители справляются, даже просят, чтобы никто не приезжал, не проводил никаких проверок, чтобы все осталось как есть. Потому что если придет какая-то компания, они за свой счет все отремонтируют, приведут к стандартам, и это потом ляжет на их плечи. Но получается, что касается каких-то линий, по которым идут энергоресурсы, вода та же, электричество, — это идет в нарушение закона и ложится финансовым обременением на плечи других налогоплательщиков.

С.К.: Почему считаете, что ложится?

И.К.: Ну, если поселок пользуется 26 лет электрическом бесплатно, получается, где-то списывают на то, что ушла куда-то электроэнергия, в воздух. Но какую-то часть все равно приписывают.

С.К.: Да, конечно, потери. Ведь когда говорят, что бесплатно пользуются, — это не так. Люди платят мастерам энергосетей, тем, кто обслуживает трансформаторы. Это своеобразные налоги, местные налоги. Собственно, на эти налоги муниципалитет во много и живет.

И.К.: С получения этих налогов?

С.К.: Ну, не налогов, не знаю, как это назвать. Не налоги, поскольку там суммы не определены, потоки не определены. Договариваются люди, по понятиям живут.

И.К.: Еще один пример, когда руководство муниципалитета оказывается между молотом и наковальней, когда прокуратура может прийти и сказать, что вы обслуживаете какой-то участок дороги, ремонтируете его, нецелевое расходование бюджета. Или, наоборот, прийти и спросить, почему вы не занимаетесь этим участком дороги. И не имеет значения, что он вам не принадлежит. Тогда просят подключиться местный бизнес, такое неформальное соглашение заключают между бизнесом и властями муниципалитета. Отдают этот участок дороги, где дальше бизнесмен с выгодой для себя, для местного бюджета начинает развивать какую-то новую ветку — лесопилку поставил, пилит деревья, платит налоги с этого. Получается, что такая неформальная договоренность оказывается гораздо выгоднее и эффективнее, чем объявление тендеров, конкурсов, задействование административного ресурса, трата на это денег. Почему бы тогда каким-то образом не упростить процедуру? Или это невозможно — перейти на такие полунеформальные взаимоотношения?

С.К.: Те полномочия, которые даны муниципалитетам, и обеспечение финансовыми ресурсами, они отбираются на региональный уровень. Сейчас речь идет о том, что и у регионов будут отбирать полномочия федерация. Идет концентрация финансовых ресурсов по вертикали власти. При этом низ социальной иерархии, административно-территориальной иерархии обескровливается, там власти не остается. И возникает свободное пространство для деятельности, в которой есть элементы рынка. Эта деятельность всем выгодна — и муниципалитетам, и регионам в какой-то мере, и очень эффективна. В результате у нас государство как бы всплывает над местами проживания людей и там живет по своим законам, которые совершенно неинтересны тем людям, которые живут по понятиям.

И.К.: В исследовании также затрагивалась тема бесхозных кладбищ. Минстрой в 2015 году насчитал в России 73 тысячи кладбищ, открытых для захоронений. А в 2016 году, по данным того же ведомства, уже 81 тысячу. Откуда такой большой прирост?

С.К.: Вообще-то где-то около 600 тысяч, насколько я знаю. И меньше, чем десятая часть сочтены. Где-то земли сельхозназначения были легализованы как муниципальные земли, и кладбища, которые на них находились, стали кладбищами, а не землями сельхозназначения. Но сейчас власть, похоже, обратила внимание на это дело. Президент что-то там про похоронку начал говорить. И это, очевидно, будет выражаться в том, что государство попытается национализировать этот вопрос. Национализация означает, что кому-то отдадут в откуп. Как отдали в откуп, скажем, сборы с дальнобойщиков, так и кладбища отдадут в откуп какой-то корпорации. И захоронения вроде бы как и имеют хозяина государственного, а с другой стороны, хозяина не будет. Поскольку слишком большой объем.

И.К.: Это связано с последним заявлением президента навести порядок в данной отрасли?

С.К.: Да, навести порядок. Там большие деньги. Очевидно, кто-то из людей, приближенных к власти, решил эти деньги поиметь.

И.К.: Да, по подсчетам экспертов, в теневом секторе остается около 150 млрд рублей ежегодно.

С.К.: Я не знаю, оценить очень сложно это дело. Откуда у нас эксперты в этом деле еще? Это эксперты кабинетные. Но деньги действительно большие крутятся. Теперь у них появится хозяин.

И.К.: Получается, что вся эта, условно говоря, бесхозная инфраструктура в целом имеет, так или иначе, владельцев?

С.К.: Хозяев. Это совсем не то, что владельцы. Они юридически никто, а фактически они хозяева. Да, есть.

И.К.: Почему бы тогда в некоторых случаях дороги не отдать в пользование этим людям, земельные участки не отдать, юридически перевести это все?

С.К.: Мы только что говорили, что как только появляется зримый финансовый ресурс, в государстве пытаются его пристроить. Ушлые люди хотят получить этот ресурс в свое распоряжение. Поэтому если и будут какие-то попытки, то в сторону национализации, а не приватизации. Наведение порядка, так скажем.

И.К.: Тогда у меня возникает вопрос, почему же муниципалитеты все-таки не хотят обратно получить эти ресурсы? Если это выгодно.

С.К.: С этих энергоресурсов кто-то живет. Ведь у нас огромный выбор способов подключения. И за 50% отката можно подключиться к электричеству. Это не коррупция, это наша отечественная реальность. Люди промышляют. Это не подкуп госчиновников совсем в рамках рыночной экономики. Вот это называлось коррупцией. А у нас рыночной экономики нет. И вообще, похоже, экономики нет. У нас совсем другая реальность. Внеэкономическая, промысловая.

И.К.: Огромное вам спасибо, что нашли время с нами пообщаться в прямом эфире.

С.К.: До свидания.

И.К.: Сегодня говорили на такую тему: «Ничейные дороги, трубопроводы и энергосети: как объекты инфраструктуры остаются без хозяина». Как они остаются без хозяина, разобрались. Почему, тоже понятно. Потому что у нас не рыночная, а промысловая экономика, когда можно подключиться за небольшую мзду к этим энергосетям.

Это была программа «Угол зрения». У микрофона был Игорь Киценко. До свидания.

Мнение участников программы может не совпадать с мнением редакции.
АПИ

Понравилась статья? Поделись с друзьями!

comments powered by HyperComments